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5-12灾难推动中国地震保险制度建设

来源：财经时报更新时间：2008-05-17

汶川地震发生后，保险业迅速投入到抗震救灾工作中。保监会紧急启动保险业重大突发事件应急预案I级响应程序，发布《关于加强保险业应对地震灾害工作的通知》，成立应急指挥机构，指挥整个保险业的抗震救灾工作。　　各保险公司建立起24小时值班制度，保持报案电话畅通，保证人员及时到位，建立了绿色理赔通道，让受灾群众尽早得到保险赔款。保险业积极捐助灾区，截至目前，已为受灾地区捐款捐物已超过8760万元。同时，中国人寿通过“国寿慈善基金会”全面收养“地震孤儿”。　　在全面参与抗震救灾的同时，借鉴国际经验，结合我国实际，推动建立地震保险制度，进而推动建立适合国情的巨灾保险体系，是保险业面临的重要课题。　　财富积累需应对自然灾难　汶川地震以及年初我国南方部分地区发生的严重低温雨雪冰冻灾害，进一步凸显了加快建立地震保险等巨灾保险制度的必要性和紧迫性。　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，20世纪世界范围内54次最严重的自然灾害有8次发生在我国。近十年来，我国每年自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。我国同时也是世界上地震灾害最严重的国家之一。20世纪全球大陆35％的7.0级以上地震发生在我国；20世纪全球因地震死亡120万人，我国占59万人，居各国之首。我国大陆大部分地区位于地震烈度Ⅵ度以上区域；50％的国土面积位于Ⅶ度以上的地震高烈度区域，包括23个省会城市和2/3的百万人口以上的大城市。同时，随着我国经济逐年增长和财富存量的持续积累，地震灾害对经济和社会的威胁与破坏程度将不断上升。　　《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发[2006]23号）明确指出要“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”。保险作为一种市场化的风险转移机制、社会主义互助机制和社会管理机制，应该通过推动建立地震保险等巨灾保险制度，使广大人民群众遭受巨灾损失后能够及时得到经济补偿，促进灾区恢复重建。　　发挥保险的市场化机制　　有效应对地震等巨灾风险，需要政府领导、社会各界救助以及巨灾保险制度等多个方面力量积极参与，而保险这种市场化机制具有独特的作用。　　由于地震等巨灾损失数额巨大，依靠财政救助和社会捐助，有一定的局限性，不足以弥补巨灾损失。通过保险机制，财政对保费、巨灾保险基金提供补贴，可以充分发挥财政投入的放大效应，从而满足快速恢复生产生活的资金需求。许多国家和地区的保险业在地震灾害补偿方面发挥了重要作用。1994年美国加利福尼亚地震，保险业赔付了100多亿美元，成为灾后重建、经济复苏的强大动力。同时，保险业具有机构网点和理赔人才等方面的优势，可以使投保群众在遭受巨灾之后能够较快得到补偿。保险本身是从事风险管理的行业，能够在风险管理的各个环节发挥作用，从而有效提高全社会的巨灾风险管理技术。保险公司在承保巨灾风险以后，为减少可能的灾害损失，会把“防重于赔”的理念放在经营管理的重要地位，利用保险业的经验和技术为保户提供风险管理服务，积极参与社会防灾防损工作，普及地震避难和自救知识，在最大程度上降低巨灾事故的损失；同时，巨灾保险将足够多的面临同样风险的客户集中起来，通过收取保费和政府财政投入，建立巨灾保险基金，转嫁投保人大额损失，进行损失分摊的风险处理安排。　　地震保险等巨灾保险制度具有再保险的优势。再保险公司能够以准备金形式积累起大量资金，为直保公司稳定经营构建起有力屏障。通过再保险，使巨灾风险在更广泛的区域内甚至国际上进行分散，可有效减少巨灾冲击，提高保障程度。再保险是巨灾风险的传统化解方案，是保险业参与地震风险管理的有力保障。近20年来，欧美地区地震、飓风等灾害赔偿责任的50％以上由再保险公司承担；9·11恐怖事件所造成的损失，60％以上由全球再保险市场承担。　　增强社会防灾意识　　当前，要加快建立我国地震保险等巨灾保险制度，要着重推进以下几个方面工作。　　一是加快巨灾保险立法工作。巨灾风险管理涉及领域广，惠及广大人民群众，配套立法是顺利开展工作的重要基础。同时，巨灾风险管理是国家实施防灾减灾，维护社会安定和谐的重要手段，巨灾保险立法工作需要多部门、多领域加强合作，需要社会各界共同参与支持。　　二是设立地震保险基金。设立地震保险基金，主要目的是构建商业再保险和国家再保险相结合的、多层级的地震风险分担机制。国内保险业承保地震风险，应向商业再保险公司分保，由国内外商业再保险公司作为主要的再保险主体；对于超过再保险公司承保能力以上部分，由政府管理的地震风险基金提供再保险。而资金来源是设立地震保险基金的关键因素。在拓宽地震风险基金筹集渠道方面，应充分发挥政府财政、商业保险以及社会各界的作用。中央和地方各级财政每年安排一定的资金，保险公司上缴地震保险业务保费收入的一定比例，同时还可以通过社会捐赠、巨灾风险证券化等方式筹集。　　三是政府推动和政策支持。地震风险发生频率较低，群众投保商业险的意愿不强，同时地震造成损失程度大，保险公司往往很难独立承担，因此，建立地震保险制度，政府推动和政策支持是必要条件，这也是从国际国内政策性保险发展实践得出的重要结论。从国外情况来看，目前世界许多国家和地区普遍建立了由政府支持的巨灾风险管理体系，在政策和资金上给予支持。例如日本巨灾保险体系的特点就是政府主导和财政支持，政府为地震保险提供后备保证金和政府再保险。从我国的经验来看，政府在已经开展的政策性保险中发挥了重要的推动作用。例如，2007年国家财政提供补贴，推动开展了政策性能繁母猪保险，部分省区利用地方财政补贴开展政策性农房保险，都取得了较好效果。　　四是增强全社会防灾减灾意识，开发满足人民群众需要的地震保险产品。在借鉴国际经验基础上，结合我国实际，开发满足不同地域、不同群体的地震保险产品；通过多种方式帮助人民群众提高风险意识和增强防范风险技能；积极开发巨灾风险数据资源，建立科学的分析评估平台。此外，还要加强对地震保险基金、巨灾保险证券化等相关领域的规划和探索。　　（作者为保监会政策研究室研究员）（臧明仪）

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